Reforma da previdência: O desafio de gastar com mais eficiência

(Originalmente publicado pela revista Desafios do Desenvolvimento, por Redação do IPEA, com o título “O desafio de gastar com mais eficiência”)

O Brasil deve fechar 2016 com mais uma contração econômica, provavelmente na casa dos 3%. Em 2015, a queda de 3,8% no Produto Interno Bruto (PIB) já havia confirmado o que especialistas previam a partir do resultado de 2014 (crescimento de apenas 0,1%): a economia do país entrara na UTI e precisaria passar por uma profunda reestruturação para se recuperar.

Hoje, não há divergências significativas em relação ao diagnóstico, mas sim quanto à forma de enfrentar os problemas provocados pela mais grave recessão desde a década de 1930: quais ajustes são necessários para permitir que o Brasil volte a crescer com sustentabilidade, dentro da capacidade de arrecadação e reduzindo as desigualdades sociais?

Nesse cenário, duas questões ganham relevância na agenda nacional: a necessidade de reduzir e qualificar o gasto público e a reforma da previdência para equacionar aquilo que o sistema arrecada com contribuições e o que gasta com benefícios. As projeções preocupam.

As despesas com o sistema previdenciário representam hoje 12% de todo o PIB e chegarão a 20% em 2060, se não houver mudanças. É o que diz o especialista em políticas públicas e gestão governamental Rogério Nagamine, lotado na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc) do Ipea.

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Segundo ele, a previdência social – aí incluídos os regimes geral e próprio e o Benefício de Prestação Continuada (BPC Loas) – compromete 55% do orçamento primário da União. Isso significa que essa despesa reduz a margem de investimento do Estado em outras áreas consideradas essenciais, em especial as de saúde e educação – as mais sensíveis do ponto de vista social –, além das obras de infraestrutura. “Essa é uma escolha que a sociedade vai ter de fazer e ela não está nada satisfeita com a área de saúde”, exemplifica o especialista.

“Claro que a previdência é fundamental do ponto
de vista social, de garantir renda para quem perdeu
a capacidade de trabalho, seja por idade avançada, doença ou outros motivos, mas efetivamente já temos uma despesa elevada para o nosso padrão demográfico” (Rogério Nagamine)

“Claro que a previdência é fundamental do ponto de vista social, de garantir renda para quem perdeu a capacidade de trabalho, seja por idade avançada, doença ou outros motivos, mas efetivamente já temos uma despesa elevada para o nosso padrão demográfico”, ressalta Nagamine.

Segundo ele, embora o Brasil ainda tenha uma população jovem, o nível de despesa do país com previdência é típico de países com proporção de idosos até mais que o dobro da nossa, caso dos integrantes da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), cujo gasto com previdência é de 9% do PIB, e dos da União Europeia (11,3% do PIB).

Estudiosos advertem que, do ponto de vista demográfico, nossa previdência é uma bomba‑relógio. Estudo lançado no dia 29 de agosto pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) projeta que a população de idosos do Brasil vai triplicar em 40 anos, passando dos 19,6 milhões (10% do total), recenseados em 2010, para 66,5 milhões (29,36% do total) em 2050, o que implicará mudanças profundas nas políticas públicas de saúde, assistência social e previdência, entre outras.

“Daqui a 20 anos, a população começa a diminuir, porque não está nascendo gente suficiente. E esse declínio vai ocorrer durante pelo menos 30 anos. E aí o que acontece? A força de trabalho também começa a diminuir em 2035. E, do mesmo jeito que está difícil nascer, está difícil morrer. Porque aumentou a expectativa de vida. Então, vamos ter um prato da balança que vai cair, que são os que trabalham e contribuem, e outro prato que vai subir”, avalia Ana Amélia Camarano, autora do livro Novo regime demográfico: uma nova relação entre população e desenvolvimento econômico.

Na verdade, o prato da balança já dá mostras de desequilíbrio. Dados do INSS e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) revelam que, computados os regimes geral e próprio, a relação que se tem hoje é de 2,2 contribuintes para cada beneficiário da Previdência Social. “Essa relação vai piorar muito. Por volta de 2040 podemos chegar, no INSS, a uma relação de um contribuinte para um beneficiário. E em 2060 chegaremos a uma situação em que teríamos mais beneficiários de aposentadorias e pensões do que contribuintes”, estima Nagamine.

DISTORÇÕES Uma coisa é inegável: nossa previdência tem graves distorções que precisam ser corrigidas não só para garantir a sustentabilidade do sistema, mas para torná‑lo socialmente mais justo. Em uma década, segundo o Ministério da Previdência Social, a diferença entre o que entrou e o que saiu mais do que dobrou. E o déficit teria atingido R$ 85,8 bilhões. “A reforma é matemática. A conta tem de fechar”, avaliou o secretário de Previdência do Ministério da Fazenda, Marcelo Caetano.

“Se fosse jovem, eu estaria com uma bandeira na rua dizendo: ‘Quero a idade mínima aos 65 anos. Por quê? Para garantir a aposentadoria dos idosos lá na frente, porque senão não vai ter. O Brasil é um dos poucos países em que não se tem idade mínima para se aposentar” (Ana Amélia)

Por sua vez, a professora Denise Gentil, do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), garante que o sistema previdenciário é superavitário. Segundo ela, o governo federal desonerou R$ 157,6 bilhões em 2015 em contribuições sociais que financiam o sistema de seguridade. “O governo abre mão de cifras enormes da Cofins, CSLL e PIS‑Pasep, renuncia a receitas que estariam a serviço da população na saúde, na assistência social e na previdência”, argumenta.

A aposentadoria por tempo de contribuição sem exigência de idade mínima é um dos pontos polêmicos do atual sistema. A regra pela qual o homem se aposenta aos 35 anos de contribuição e a mulher aos 30, independentemente de idade, tem gerado aposentadorias precoces para pessoas com plena capacidade laboral e de boa situação socioeconômica. Em 2015, a idade média dos aposentados por tempo de contribuição foi de 54,7 anos (55,7 para homens e 53 para mulheres).

“Pela pesquisa que fizemos, cerca de 78% dos que se aposentam com 35, 30 anos de contribuição e se mantêm ocupados no mercado de trabalho estão entre os 30% mais ricos. Estes se aposentam por tempo de contribuição na faixa dos 50 anos. E os mais pobres se aposentam na faixa dos 60 por idade ou pelo BPC Loas. Então, não é que não haja a idade mínima. Há idade mínima para os que ganham menos e não há para os que ganham mais. Essa situação é inadequada do ponto de vista da sustentabilidade da Previdência e do ponto de vista distributivo”, avalia Rogério Nagamine.

Dessa forma, a regra do tempo de contribuição sem idade mínima faz com que o benefício deixe de ser um mecanismo de substituição de renda para se tornar uma complementação de renda de pessoas com boa condição socioeconômica.

Dos 22,9 milhões de idosos brasileiros, segundo o IBGE, 6,6 milhões estavam em atividade em junho de 2015. “Se fosse jovem, eu estaria com uma bandeira na rua dizendo: ‘Quero a idade mínima aos 65 anos. Por quê? Para garantir a aposentadoria dos idosos lá na frente, porque senão não vai ter.

O Brasil é um dos poucos países em que não se tem idade mínima para se aposentar”, reforça Ana Amélia Camarano. Mas, embora considere essa mudança essencial do ponto de vista estrutural, a especialista em estudos sobre o envelhecimento da população brasileira defende o que ela chama de “pacote amortecedor” para evitar o impacto que a reforma terá em setores sensíveis da sociedade.

Caso, por exemplo, das pessoas de idade avançada.

“É o que vai garantir a empregabilidade, pois o empregador ainda tem muito preconceito em relação ao trabalhador mais velho. Porque ele falta mais, por conta de doenças, porque tem mais dificuldade de acompanhar  as mudanças tecnológicas. Então, precisa haver um pacote. O sujeito não pode ser motorista de ônibus aos 65 anos. Precisa ter uma política de saúde para ele faltar menos. Inclusive melhoria de transporte urbano, porque o sujeito com mais de 60 anos não pode ficar uas horas no ponto do ônibus de manhã e duas horas à noite”, destaca.

Ana Amélia Camarano lembra que está crescendo o número de homens de 50 a 65 anos que não trabalham, não procuram trabalho e não são aposentados. “Porque são de baixa qualificação, de baixa escolaridade, e existe o preconceito do empregador. Pois, quando ele é qualificado, a idade trabalha a favor. Você vai ter um médico mais experiente, um professor mais experiente, um advogado mais experiente”, justifica.

GORDURAS

O sistema, segundo ela, tem gorduras que poderiam ser enxugadas de forma imediata. É o caso, por exemplo, da duplicidade de benefícios. “Tenho colegas de trabalho que estão se aposentando, mas, como dão aula e  descontam INSS, vão se aposentar pelo teto do INSS. E vão se aposentar pelo setor público também. Existem viúvos e viúvas que acumulam pensão por morte com o benefício da aposentadoria. E ainda tem a triplicidade, porque o sujeito pode ter duas aposentadorias e uma pensão de viuvez. Se fosse fazer uma reforma da previdência, começaria por aí. Na Inglaterra você tem de optar”, compara Ana Amélia.

Outro ponto em debate é a diferença de idade para a aposentadoria entre homens e mulheres. Segundo Nagamine, uma em cada quatro mulheres que se aposentaram em 2014 por tempo de contribuição tinha menos de 50 anos. Ana Amélia Camarano defende uma igualdade progressiva, tendo em vista a persistência de situações de desigualdade de gênero no mercado de trabalho.

“Isso ainda subsiste, mas nem tanto. Essa diferença está diminuindo. Por isso, temos de reduzir a diferença de idade. Mas veja: ela está no gerúndio. Está diminuindo. Então, a diferença de idade (para aposentadoria) tem de ir no gerúndio, tem de ir diminuindo. E temos de trabalhar para ter igualdade de gênero no salário”, sugere a técnica do Ipea.

Nagamine lembra que o modelo de aposentadorias por tempo de contribuição sem a idade mínima abriu brechas para um conjunto de tratamentos diferenciados dentro do sistema previdenciário. São as chamadas aposentadorias especiais, como, por exemplo, as dos professores e policiais, que se aposentam aos 30 anos de contribuição (homens) e aos 25 anos (mulheres) e as daqueles que trabalham expostos a agentes nocivos e a situações de risco, como os mineiros no subsolo. “Esse é outro debate que a sociedade terá de fazer”, sugere o especialista.

A previdência rural entra como mais uma particularidade que merecerá uma análise profunda. “A política de previdência rural não pode ser encarada apenas pelo enfoque de receitas e despesas porque ela é estratégica. É a maior política pública direcionada às populações do campo no Brasil, muito além do programa Bolsa Família. Na medida em que o benefício aumentou, por conta da valorização do salário mínimo, nos últimos anos, as famílias rurais se tornaram menos sujeitas a um mercado de trabalho que é o pior do Brasil, o mais degradante, o que tem maiores índices de trabalho escravo e que tem os maiores índices de terceirização”, afirma Marcelo Galiza, especialista em políticas públicas e gestão governamental, lotado na Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc) do Ipea.

“Imaginar que será possível preservar os programas sociais como vinham sendo aquinhoados é algo fora do contexto. No curto e médio prazo, vamos ter de enfrentar turbulências na área social e esses
cortes ocorrerão, por mais que se diga que não”.

Segundo ele, a previdência rural reflete‑se em várias dimensões da vida social no campo, como na redução do trabalho infantil.

O estudo Previdência rural: contextualizando o debate em torno do financiamento e das regras de acesso, feito por Marcelo Galiza e Alexandre Arbex, técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, mostra evidências do papel estratégico da previdência rural. Segundo o estudo, a taxa de pobreza no campo, que era de 63%, em 2005, caiu para 49% em 2014, fenômeno atribuído à expansão da previdência articulada com a regra de valorização do salário mínimo.

Se os benefícios fossem reajustados sem a vinculação à regra do aumento do salário mínimo, nesses dez anos o índice de pobreza teria aumentado em 5%.

CONSTITUIÇÃO

A advogada Thais Riedel, mestre em Direito Previdenciário, presidente da Comissão de Seguridade Social da OAB e do Instituto Brasiliense de Direito Previdenciário (IBDPREV), admite a necessidade de ajustes no sistema, tendo em vista o aumento da expectativa de vida e a redução da taxa de natalidade. Mas ressalta que a reforma previdenciária não pode se basear apenas no déficit financeiro e nas mudanças demográficas. Para a advogada, a previdência social deve ser mantida como um instrumento capaz de proporcionar bem‑estar e justiça social.

Thais lembra que, para garantir direitos sociais como saúde, assistência e previdência social, a Constituição de 1988 indicou formas de financiamento destinadas a um orçamento próprio da seguridade social, com várias fontes de custeio: a contribuição do empregador sobre o faturamento, sobre receita, sobre a folha de salários e sobre o lucro; as contribuições dos trabalhadores e demais segurados; a contribuição sobre a importação e também sobre concurso de prognósticos.

“Importa observar também que a tributação destinada ao sistema de seguridade social tem finalidade específica, ou seja, ela deve necessariamente ir para seu orçamento próprio e, assim, alcançar seus propósitos. Entretanto, com as alterações posteriores ao texto constitucional, 20% desses recursos têm sido desviados, através da Desvinculação das Receitas da União (DRU), para outros fins, principalmente para o pagamento de juros da dívida pública”, esclarece a advogada.

Mais além da previdência, este e os futuros governos do Brasil precisarão atentar para a qualidade e a razoabilidade do gasto público como um todo. Sem isso, o objetivo da sustentabilidade econômica poderá acabar frustrado mais uma vez. “É importante entender que o limite do Estado é o quanto ele arrecada. E quando você se depara com uma situação como essa, cabe a um governante responsável adotar medidas no sentido de tentar reorganizar as finanças públicas. E é exatamente isso o que estamos assistindo nesse momento”, destaca o professor de administração pública da Universidade de Brasília (UnB) José Matias Pereira.

“Programa de transferência
de renda não tira as pessoas da pobreza de forma duradoura,emancipatória.
É uma assistência social
para quem está precisando. É proteção aos desamparados. É o direito social que está
na nossa Constituição” (Rafael osório)

“Imaginar que será possível preservar os programas sociais como vinham sendo aquinhoados é algo fora do contexto. No curto e médio prazo, vamos ter de enfrentar turbulências na área social e esses cortes ocorrerão, por mais que se diga que não. Agora, é importante que os governantes comecem a priorizar o sistema de controle e de avaliação desses programas com competência e sensibilidade para evitar que as pessoas que mais precisam sejam prejudicadas”, continua Pereira. Uma das iniciativas que visam a auxiliar o governo a definir as políticas que, de fato, estão fazendo a diferença é o Comitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP), criado por meio de portaria interministerial, em abril deste ano.

O Ipea está, desde o início, envolvido nos trabalhos do comitê, que também conta com a participação de técnicos do Ministério da Transparência, Fiscalização e Controle, do Ministério da Fazenda, da Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e do Banco Mundial. Em um primeiro momento, o Ipea trabalhará transversalmente com o Banco Mundial.

Instituto propôs a criação de cinco grupos de trabalho nesta etapa inicial: um sobre educação – para analisar tópicos como o Pronatec e o Fies –; um sobre saúde (que deve abarcar temas como o Farmácia Popular e a questão da margem de preferência); um relativo a mercado de trabalho, desigualdade e pobreza – áreas nas quais o Ipea conta com bastante conhecimento acumulado –; um que tratará de reforma fiscal, e o último dedicado à previdência.

“É fato que uma agenda de reformas está na mesa neste momento, e o Ipea possui técnicos que podem contribuir com o debate”, afirma o diretor de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais do Ipea, Alexandre Ywata.

Será preciso cautela na avaliação das políticas públicas para reduzir riscos de deterioração significativa dos indicadores sociais – embora essa consequência já deva se refletir nas pesquisas realizadas em 2016, como reflexo da grave situação econômica de 2014 e 2015. Nesse sentido, o técnico do Ipea no Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (IPC‑IG), Rafael Osório, considera o Programa Bolsa Família uma ferramenta necessária.

“Programa de transferência de renda não tira as pessoas da pobreza de forma duradoura, emancipatória. É uma assistência social para quem está precisando. É proteção aos desamparados. É o direito social que está na nossa Constituição. Porta de saída do programa de transferência de renda é o aumento da produtividade da economia, o crescimento econômico, redução da desigualdade, emprego. Porque essas pessoas, afinal de contas, estão no trabalho informal, têm renda incerta, não têm ocupação definida. Enquanto não saem da pobreza, a gente dá Bolsa Família. E se depois de dois anos a família não tiver resolvido o problema dela? Vamos jogá‑la na miséria porque não conseguiu emprego?”, questiona.

O desafio é colocar as contas em ordem e, ao mesmo tempo, promover avanços sociais. O ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, assegura que isso será possível com a Proposta de Emenda à Constituição 241/2016, que limita o teto dos gastos públicos federais por 20 anos. Segundo o ministro, o Legislativo terá a opção de colocar mais recursos nas áreas que considerar necessário, como saúde e educação, desde que corte em outras para manter o orçamento equilibrado e dentro dos limites definidos pela PEC.

“Foi muito discutida com parlamentares a questão da qualidade do gasto público. Os problemas que temos na saúde e educação mostram que a alocação de recursos não é problema”, afirma. “Faremos uma alocação com crescimento de acordo com inflação, mas com foco na melhora da gestão. Temos levantamentos importantes de distorções que, se corrigidas, podem gerar ganhos consideráveis. A medida mais importante é uma boa gestão do gasto público.”

O técnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea Carlos Ocké‑Reis lembra que, nos cinco primeiros meses deste ano, 788 mil pessoas perderam os planos de saúde em razão do aumento do desemprego, segundo dados divulgados pela Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). Ocké defende a redução progressiva dos subsídios do Estado destinados aos planos privados de saúde, que cada vez mais se concentram, centralizam e internacionalizam. Estudo feito pelo técnico, divulgado em junho, revela que 30,5% dos gastos na área de saúde representam renúncia de arrecadação de impostos.

Segundo a pesquisa, que abrange o período de 2003 a 2013, só em 2013 a União gastou R$ 83 bilhões, que foram destinados a ações e serviços públicos, e R$ 25,4 bilhões deixaram de ser arrecadados. As renúncias fiscais se referem a despesas com médicos, dentistas, clínicas, exames e planos de saúde, deduzidas da base de cálculo do Imposto de Renda de Pessoas Físicas. Empresas também abatem os gastos de saúde realizados com seus empregados do imposto devido. A indústria farmacêutica e os hospitais filantrópicos integram a lista da renúncia fiscal.

Divulgação
 “Enquanto não conseguirmos colocar a educação como
espinha dorsal do projeto de desenvolvimento do país, a gente vai ter sempre essa situação de vulnerabilidade muito alta” ( Priscila Cruz, presidente‑executiva
do Movimento Todos pela Educação)

A educadora lembra que, além dos benefícios estruturantes para a economia, a educação cria um ambiente social mais favorável em outras dimensões. “Tem um dado interessante do Ipea, que tem repercutido bastante, o qual diz que a cada um por cento a mais de matrículas de jovens se reduz em dois por cento a taxa de homicídios. Há uma relação direta da educação com a redução da violência, com a redução da gravidez precoce, com o aumento da prevenção de saúde. A população é mais saudável quanto mais educação ela tem, e temos mais distribuição da renda. É uma série de benefícios. Ou o Brasil enfrenta, de uma vez por todas, o desafio de colocar a educação no centro de sua agenda, ou passaremos a vida remendando o país”, conclui.

Um dos livros mais recentes lançados pelo Ipea, Dimensões da Experiência Juvenil Brasileira e Novos Desafios às Políticas Públicas, organizado pela técnica Enid Rocha e pela bolsista Rosana Botelho, trata dos desafios para a ampliação do acesso dos jovens à educação superior e à inserção no mercado de trabalho. Um dos capítulos analisa a questão do tempo dedicado a atividades como frequentar escola ou universidade, trabalhar, realizar tarefas domésticas e deslocar‑se. A publicação, que também pode ser encontrada no Portal Ipea (www.ipea. gov.br), tem o objetivo de fornecer insumos à elaboração de políticas públicas voltadas à juventude.

A prova de fogo do governo passou a ser equacionar esse complexo sistema composto por uma previdência social a caminho da inviabilidade em um país que envelhecerá rapidamente, uma sociedade que requer investimentos pesados e planejamento em educação e saúde, além de uma gama de programas sociais para famílias em situação de vulnerabilidade. Isso sem abrir mão do equilíbrio das contas públicas, com o indicador de emprego em alta e a inflação em baixa. (Publicação autorizada pelo IPEA)